El mito de Sísifo representa en la mitología griega el esfuerzo inútil e incesante. Sísifo fue condenado a empujar perpetuamente una piedra gigante cuesta arriba de una montaña y cada vez que estaba por llegar a la cima, la piedra caía rodando y regresaba al punto de partida, desde donde debía recogerla y empujarla nuevamente hasta la cumbre.
Esta metáfora no es extraña para aquellos países ricos en recursos naturales, cuyas poblaciones han esperado durante generaciones para que los ingresos provenientes de las industrias extractivas (entendidas como petróleo, gas y minería) se transformen en beneficios concretos. Y luego de mucho trabajo, frecuentemente pareciera que nunca se alcanza este objetivo. En su lugar, las rentas provenientes de las industrias extractivas han sido con frecuencia mal utilizadas, ya sea por medio de gasto estatal inapropiado o de actos de corrupción públicos y privados. En muchos países, la fuerte dependencia de los ingresos de las industrias extractivas ha producido distorsiones económicas y políticas. Asimismo, los ingresos suelen estar a menudo demasiado centralizados en el nivel nacional, dejando a las comunidades locales cuestionando los beneficios de acoger industrias extractivas.
La buena noticia es que hay países que han encontrado la fórmula para superar la llamada “
maldición de los recursos naturales”. En Noruega, por ejemplo, los recursos provenientes de las industrias extractivas sostienen gran parte de la inversión del gobierno en educación, salud y pensiones. Mientras que muchos países ricos en recursos pueden argumentar lo mismo, lo que hace de Noruega un caso inusual es que ha sido capaz de lograrlo minimizando la corrupción, mitigando las distorsiones económicas y garantizando la eficiencia en el gasto público al mismo tiempo.
¿Cómo lo hizo Noruega? Una mirada al
Índice de Gobernanza de los Recursos Naturales del año 2013 preparado por
Natural Resource Governance Institute, ofrece una posible explicación: fortaleciendo la gobernanza del sector extractivo. Esto implica tener un marco legal y regulatorio robusto, dispositivos agiles para promover la transparencia y divulgación de la información, salvaguardias efectivas y controles de calidad, y un ambiente institucional propicio a la realización de negocios y la rendición de cuentas.
Esto no es un fenómeno exclusivo de Noruega, si no que se repite en otros países con grandes sectores extractivos, como Australia, Botswana y Canadá.
América Latina y el Caribe se encuentran en una coyuntura crucial para fortalecer la gobernanza de la gestión de sus recursos naturales. Por un lado, el índice antes mencionado, que mide la calidad de la gobernanza de las industrias extractivas en 58 países ricos de recursos naturales, indica que de los once líderes mundiales en lo que respecta a la calidad de la gobernanza del sector extractivo, más de la mitad son países de la región (Brasil, México, Chile, Colombia, Trinidad y Tobago y Perú). Esto es una buena noticia, especialmente si tenemos en cuenta que ALC es la
fuente principal de metales a nivel mundial y la
segunda fuente más importante en reservas de petróleo. La región es también un caso notable debido a que muchos de sus países han logrado desarrollar grandes sectores extractivos y, al mismo tiempo, evitar los conflictos secesionistas sobre recursos extractivos que afectan a países de características similares en otras regiones del mundo.
Por otro lado, América Latina y el Caribe tienen aún importantes desafíos pendientes. En general, la brecha entre los países de la región y los países de la OECD en cuanto al cumplimiento del marco legal y el control de la corrupción es aun significativa. Los conflictos sociales relacionados con la explotación de los recursos minerales siguen siendo un tema sensible en nuestra región, especialmente cuando las industrias extractivas operan en territorios en los que comunidades indígenas tienen intereses y presencia significativa. Asimismo, las demandas ciudadanas respecto al control y mitigación de los impactos ambientales son cada vez mayores para los gobiernos y las empresas, principalmente en lo que refiere a las reservas de agua, el uso de la tierra y la conservación de los bosques. Y, además, muchos ciudadanos de la región demandan mejor gobernanza y trasparencia en el gasto público.
El libro se centra en dos temas principales. El primero aborda cuál es la manera más efectiva de mejorar la gobernanza en el sector extractivo, especialmente de forma que se promueva el crecimiento inclusivo y se tenga en cuenta las preocupaciones de los ciudadanos. La clave para esto es la presencia de mecanismos de gobernanza con controles y equilibrios que garanticen que las necesidades de las comunidades locales se tomen en consideración. El segundo tema del libro es el análisis de propuestas concretas de gobernanza, que incluyen la mejora de la legislación, los acuerdos de concesión de licencias, los procedimientos de contratación y los regímenes fiscales. Estos dos temas sientan las bases de un fuerte argumento a favor del fortalecimiento de la capacidad del gobierno para producir, utilizar y difundir información precisa y oportuna sobre el sector extractivo.
El libro identifica a la transparencia como una herramienta fundamental para mejorar la calidad de la gobernanza en el sector de las industrias extractivas. Esto no es una tarea fácil, porque alcanzar una gobernanza efectiva en este sector exige a los Estados gestionar transversalmente políticas en distintos sectores. La transparencia es parte de la solución a este problema en tanto que pone información a disposición de un conjunto más amplio de actores. Esto permite una mejora de la coordinación dentro del gobierno y ayuda a la sociedad civil y al sector privado a hacer aportes informados a las políticas públicas y exigir la rendición de cuentas de la gestión pública. Por ejemplo, Colombia, por medio de la iniciativa Maparegalías, está poniendo toda la información acerca de cómo se está gastando el dinero de las regalías de la industria extractiva, comunidad por comunidad, con todo lo que se coloca en línea en un mapa interactivo para facilitar el acceso. Sin embargo, para sacar el máximo provecho de la transparencia, los Estados necesitan hacer frente a debilidad de recursos humanos para utilizar de manera efectiva datos recientemente disponibles en el sector público. Esto es particularmente cierto en el nivel sub-nacional en muchos países de ALC. En última instancia, en tanto que la transparencia aumente y los gobiernos utilicen la información para operar de manera más eficaz y eficiente, la confianza ciudadana y la confianza en la capacidad del sector público para administrar la riqueza producida por las industrias extractivas aumentará.
Los hallazgos de este libro apuntan a dos desafíos cruciales para los gobiernos relacionados con el diseño e implementación de iniciativas de trasparencia:
- Los gobiernos tienen que poner la información a disposición de los actores interesados de manera más fácil. Esto incluye abordar la calidad y oportunidad de la información, y asegurar que es sea más accesible. Asimismo, mejorar la facilidad de uso de los datos, tanto en términos de formato como de la navegabilidad de las plataformas que los presentan.
- Los gobiernos tienen que ser creativos en solicitar la opinión de los actores en el sector extractivo. No es suficiente simplemente presentar los datos al público. Los gobiernos deberían buscar activamente aportes de los ciudadanos. En última instancia, esto significa invertir en la capacidad pública y privada de analizar los datos disponibles y para que los interesados puedan hacer contribuciones informadas a la gobernanza.
Estas recomendaciones presentan la mejor manera en que los gobiernos sortean la paradójica trampa de Sísifo que la abundancia de recursos ha planteado con demasiada frecuencia.
Los autores agradecen a Pablo Bachelet, Juan Cruz Vieyra, Francesco De Simone y Martin Walter por los comentarios.
Carlos Santiso es el Jefe de la División de Capacidad Institucional del Banco Interamericano de Desarrollo.
Harold Trinkunas es Charles W. Robinson Chair e investigador senior y Director de la Iniciativa de América Latina en el Programa de Política Exterior del Brookings Institution.
